I. Consideraciones generales
La jurisprudencia patria en materia de silencio administrativo es sumamente voluminosa y rica en aspectos conceptuales, que ha permitido orientar a la clase estudiosa y forense del país respecto a una de las figuras jurídicas de gran importancia en el área de la administración pública y sobre todo, para los administrados que ven ella un medio idóneo para revertir, ante la jurisdicción contencioso administrativa, una decisión que lesiona sus derechos subjetivos.
II. Carácter excepcional del silencio administrativo positivo, siendo la regla el silencio negativo
La Corte ha señalado que el silencio administrativo es un verdadero acto administrativo y que en nuestro país tiene un carácter excepcional.
“Es de resaltar además, que el derecho administrativo panameño, como bien lo han reconocido la Sala Tercera y el Pleno de la Corte Suprema de Justicia (cfr. Sentencias de 26 de septiembre de 1990 y 29 de junio de 1993) está claramente orientado hacia la noción del silencio administrativo negativo, conforme al cual, la falta de pronunciamiento de una autoridad pública, en relación a un asunto, petición o recurso, normalmente produce los efectos de una negativa (tácita) de lo pedido, de manera tal que el llamado silencio positivo sólo tiene lugar cuando existe un texto legal que así expresamente lo contemple. Es oportuno mencionar, que el Glosario de la Ley 38 de 2000 sobre procedimiento administrativo general, en su acápite No. 104, define el "Silencio administrativo" sólo bajo la perspectiva del concepto de silencio administrativo con efectos negativos.
La jurisprudencia patria en materia de silencio administrativo es sumamente voluminosa y rica en aspectos conceptuales, que ha permitido orientar a la clase estudiosa y forense del país respecto a una de las figuras jurídicas de gran importancia en el área de la administración pública y sobre todo, para los administrados que ven ella un medio idóneo para revertir, ante la jurisdicción contencioso administrativa, una decisión que lesiona sus derechos subjetivos.
II. Carácter excepcional del silencio administrativo positivo, siendo la regla el silencio negativo
La Corte ha señalado que el silencio administrativo es un verdadero acto administrativo y que en nuestro país tiene un carácter excepcional.
“Es de resaltar además, que el derecho administrativo panameño, como bien lo han reconocido la Sala Tercera y el Pleno de la Corte Suprema de Justicia (cfr. Sentencias de 26 de septiembre de 1990 y 29 de junio de 1993) está claramente orientado hacia la noción del silencio administrativo negativo, conforme al cual, la falta de pronunciamiento de una autoridad pública, en relación a un asunto, petición o recurso, normalmente produce los efectos de una negativa (tácita) de lo pedido, de manera tal que el llamado silencio positivo sólo tiene lugar cuando existe un texto legal que así expresamente lo contemple. Es oportuno mencionar, que el Glosario de la Ley 38 de 2000 sobre procedimiento administrativo general, en su acápite No. 104, define el "Silencio administrativo" sólo bajo la perspectiva del concepto de silencio administrativo con efectos negativos.
En este sentido, si bien el artículo 157 de la ley 38 de 2000 prevé una modalidad genérica de silencio administrativo positivo, cuando así se establezca por disposición expresa, y cuyo plazo será de dos meses contados desde la fecha en que se presentó la petición o el recurso, excepto que se establezca un término especial, el artículo 156 de la Ley 38 de 2000, en seguimiento de la regla general, claramente ha establecido que cuando se formule una petición o se instaure un recurso ante una autoridad pública y ésta no lo resuelve en el término de dos meses, la misma se entiende desestimada, a efecto de deducir frente a esta denegación presunta el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional disponible.
En la comentada sentencia de 29 de junio de 1993, el Pleno de la Corte se refirió al silencio administrativo con efectos negativos y positivos, indicando lo siguiente:
"El silencio administrativo negativo -considerado como la regla general- es una ficción jurídica que constituye una auténtica garantía para los administrados. El efecto o consecuencia más importante del silencio desestimatorio es de naturaleza procesal, pues una vez transcurrido el plazo establecido por la ley el afectado puede ocurrir a la esfera judicial para interponer la acción contencioso-administrativa que corresponda, según la clase de acto que se pretenda impugnar...
En cambio, de acuerdo a la doctrina del Derecho Administrativo, el silencio positivo o afirmativo, que es de naturaleza excepcional, tiene una finalidad totalmente distinta. Al transcurrir el término que la ley establece se entiende concedida la petición o autorización solicitada por el requirente. Por tal razón puede afirmarse del silencio positivo que es un verdadero acto administrativo equivalente a la autorización o aprobación expresa que sustituye..." (el destacado es nuestro)
De lo anterior pueden extraerse las siguientes conclusiones: a) que el silencio administrativo positivo es una modalidad de excepción en el derecho positivo panameño; b) que está reservado a casos especiales (v.g. artículo 21 de la ley 26 de 1996; artículo 160 de la Ley 9 de 1994; artículo 215 del Código de Trabajo; artículo 16 de la Ley 17 de 1997 entre otros), previstos en la ley; y c) que la normativa especial de régimen municipal no parece dar lugar al "silencio administrativo positivo" o aprobación tácita de contratos municipales. Ello, sin perjuicio de que el término de quince días para que opere esta modalidad de silencio administrativo positivo, tampoco se ajusta al término de dos meses que de manera genérica contempla el artículo 157 de la ley 38 de 2000”.
(Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad interpuesta por el Licdo. Honorio Quesada Martínez, en su propio nombre y representación, para que se declare nulo por ilegal, el articulo 80 del Acuerdo Nº 193 de 26 de noviembre de 2002, dictado por el Consejo Municipal del distrito de Panamá. Auto de 11 de febrero del 2003, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia)
III. Finalidad del silencio administrativo
Nuestra Corte se ha pronunciado respecto a la finalidad del silencio administrativo, señalando al respecto lo siguiente:
“El silencio administrativo tiene como fin que el interesado no sea afectado por la demora de la administración en resolver los recursos interpuestos. Por ello, no puede considerarse que el silencio administrativo invocado por la autoridad pública, sea motivo de ilegalidad o de trasgresión del proceso administrativo, sino que es una forma más, de agotamiento del proceso, que permite el libre acceso a la justicia contencioso administrativa”.
Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por el Licenciado Carlos Ayala en representación de Ricardo Hines, para que se declare nula por ilegal, la acción de personal No 660 de 26 de junio de 2002, y la negativa tácita por silencio administrativo incurrido por el director ejecutivo del IDAAN, y para que se hagan otras declaraciones. Ponente: Víctor Benavides. Panamá, veintiséis (26) de abril de dos mil seis (2006). Auto de 26 de abril de 2006, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).
IV. Necesidad de acreditar el silencio administrativo
Con respecto a la necesidad del acreditar el silencio administrativo, nuestra Corte ha dicho lo siguiente:
“De acuerdo con el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, el agotamiento de la vía gubernativa es presupuesto esencial para recurrir ante esta Corporación en demanda contencioso administrativa y en ese sentido el numeral 3 del artículo 36 de la misma excerta legal establece lo siguiente:
"Art. 36. Se considerará agotada la vía gubernativa:
...
3. Cuando transcurra el plazo de dos meses sin que recaiga decisión alguna sobe cualquier solicitud que se dirija a un funcionario o a una entidad pública autónoma o semiautónoma siempre que dicha solicitud sea de las que originan actos recurribles ante la jurisdicción Contencioso-administrativa.
Si se comprobare plenamente que no fue admitido el memorial en que se hizo la solicitud de que trata el inciso, anterior, se considerará asimismo agotada la vía gubernativa."
De lo señalado se colige que el silencio administrativo se considera como tal cuando han transcurrido 2 meses sin que haya pronunciamiento alguno por parte de la Administración, con lo cual se considerará agotada la vía gubernativa. Sin embargo, existen dos requisitos procesales para la comprobación del silencio administrativo, primero, gestión por la parte actora antes de acudir a la Sala frente a la Administración de que no se ha resuelto el recurso o petición incoada, y, segundo, solicitar a la Sala, en el libelo de demanda, que se oficie a la Administración certificación sobre si se ha resuelto el recurso o petición incoada.
En el presente caso, la parte actora, si bien es cierto gestionó ante la Administración la certificación a la que alude el artículo 46 de la Ley 135 de 1943, no solicito a esta Corporación en su libelo de demanda que solicitará, antes de admitir la demanda, una certificación en donde constara que la solicitud impetrada por él en la vía gubernativa, fue o no resuelta.
Dado lo expuesto, el actor no logró probar el agotamiento de la vía gubernativa por silencio administrativo. Ello es así, porque no se requirió a esta Corporación que solicitara a la Junta Técnica del Ministerio de Ministerio de Salud la certificación sobre el silencio administrativo.
Es así que, aún cuando el demandante probó a la Sala la gestión que hizo para obtener la certificación del silencio administrativo, no es posible darle el trámite de admisión a su demanda, pues omitió pedirle al Magistrado Sustanciador que solicitara a la Junta Técnica del Ministerio de Ministerio de Salud la certificación sobre el silencio administrativo, para así probar el agotamiento de la vía por silencio administrativo.
(Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, interpuesta por el Licenciado Carlos Carrillo, en representación de Alfredo Federico Delgado Duran, para que se declare nula, por ilegal, la negativa tácita por silencio administrativo incurrida por el Consejo Técnico de Salud del Ministerio de Salud al no contestar la solicitud de idoneidad de cirujano plástico y para que se hagan otras declaraciones. Ponente: Arturo Hoyos. Panamá, dos (2) de septiembre de dos mil cinco (2005). Auto de 2 de septiembre de 2005, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).
V. Término para recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa
Sobre este punto la Corte ha reiterado que es de dos meses, contados a partir del momento en que se agota la vía gubernativa a través del silencio administrativo. Al respecto la Corte ha dicho:
“Si bien la parte actora argumenta haber interpuesto oportunamente, el 6 de septiembre de 1994, formal recurso de reconsideración contra la Resolución No 62 de 2 de septiembre de 1994, y de que sobre el mismo no recayó pronunciamiento por parte de la entidad demandada, dicha negativa debió entenderse configurada el día 6 de noviembre de 1994, y a partir de ese momento el recurrente contaba con el plazo legal de 2 meses para demandar ante este Tribunal, esto es, que su oportunidad para accionar era hasta el 6 de enero de 1995, y no es hasta el 6 de abril de 1995, en que ocurre ante esta Sala Tercera, razón por la cual, y como lo expresamos en párrafos anteriores, la demanda encaminada es extemporánea”. (Lo resaltado es nuestro)
(Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, interpuesta por el Lcdo. Maximiliano Alejandro Hidalgo Alvarado, en representación de Jaime Maduro Sasso, para que se declare nula por ilegal, la resolución No. 62 de 2 de septiembre de 1994, en lo que respecta al nombramiento de Jorge Sáenz, como nuevo tesorero municipal del distrito de panamá, y para que se hagan otras declaraciones. Magistrado ponente: Edgardo Molino Mola. Panamá, veintiséis (26) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995). Auto del 26 de abril de 1995, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia)
